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기사입력 : 2025.05.12 10:17
도시정비사업, 대형 개발사업 등을 진행하면서 사업자가 지자체에 내는 이른바 기부채납으로 불리는 공공기여제도를 합리적으로 개선해야 한다는 목소리가 높아지고 있다.
공공기여인 기부채납은 지구단위계획과 같은 도시계획 결정의 변경으로 토지가치가 상승함에 따라 발생하는 ‘계획이득’의 일정부문을 지자체에 제공하는 것은 물론 개발이익에 대한 부담금, 정비사업을 통한 기반시설 확보 등도 포함된다.
넒은 의미에서 기부채납은 공공기여의 한 형태다. 공공기여는 도로나 공원 등 공공시설 등 부지를 제공하는 형태에서 2011년부터 국토계획법 시행령 개정을 통해 부지외 건축물 등 공공시설 기부채납의 근거가 마련됐다.
기부채납은 공유재산 및 물품관리법에 따라 공유재산의 소유권을 무상으로 지자체에 이전하는 것이다. ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’에서는 용도지역 변경과 용적률 상향 등 건축 제한이 완화되는 경우 공공시설 부지를 제공하거나 건축물을 직접 설치해 제공하도록 규정하고 있다. 현금으로 설치비용을 낼 수도 있다.
공공기여는 지자체 도시계획조례 등에 따라 도시관리계획의 변경에 따른 공공시설 등을 설치하거나 설치비용을 제공하는 것이다. 개발이익 환수와 기부채납을 포함하는 확장된 개념이지만, 지자체 조례나 관련 지침으로 정해지면서 기부채납에 비해 법적 기준은 모호하고 지자체별로 다르게 운영되고 있다.
광의의 공공기여에는 기부채납, 무상귀속, 95개의 각종 부담금과 함께 공공성을 확보하기 위한 공개공지, 지역필요시설 등이 포함된다.
발생원인별로 보면 도시계획 변경 등 계획이득에 대한 공공기여, 지가상승 등 개발이익에 대한 부담금, 정비사업 등을 통한 기반시설 확보, 개발부영향 저감 등으로 분류된다.
공공기여가 많을수록 재건축사업 과정에서 소유주 등의 이익은 줄어드는 형태가 되기도 한다. 또한 재건축·재개발 사업 과정에서 이 같은 공공기여·기부채납과 관련해 지자체와 소유주 간 갈등도 늘어나고 있다.
업계는 앞으로 부산을 비롯한 대구 등 영남권의 경우 도시정비나 대형 개발사업 추진으로 전체 공공기여 규모 역시 많이 늘어날 전망이어서 합리적인 개선책이 시급하다고 강조하고 있다.
지자체와 개발자가 용도지역 변경이나 용적률 상향 등에 따른 토지 등의 가치상승분에 대해 공공성을 높이고 특혜소지를 해소하면서 수익자 부담 원칙까지 감안한 합리적인 공공기여 방안이 필요하다는 것이다.
따라서 대규모 개발사업, 도시정비사업 등을 추진하면서 따라붙는 공공기여에 대해 지자체와 개발자가 모두 ‘윈윈’할 수 있는 방안이 시급하다.
개발사업 추진과정에서 발생하는 이익 일부를 공공시설의 확충 등에 활용하는 취지를 살리면서도 일관성 있는 공공기여를 통해 예측가능한 사업추진이 이뤄질 수 있도록 해야 한다는 것이다.
또 현금납부는 준공시점을 기준으로 일정기간 이내로 유연화할 필요가 있으며, 중복 심의를 줄이는 등 심의환경의 예측가능성을 높이는 방안도 필요하다.
국토계획법에서는 용도지역 변경, 도시계획시설 변경 등 지구단위계획 변경으로 행위제한이 완화되는 경우의 토지가치 상승분 이내에서 공공기여를 규정하고 있다.
그러나 개발자 입장에서는 사전협상 과정이 지나치게 지연되거나, 지자체의 추가 시설 설치 요청 등에 따라 늘어나는 공공기여에 대해 ‘울며 겨자먹기’ 식으로 따를 수밖에 없는 게 현실이다.
용도지역 변경이나 계획시설 변경 전후에 각각 감정평가한 토지가치액 차이로 공공기여 규모를 산정하지만, 인허가기간 지연 등에 따른 변경 전과 후의 시간적 간격에 따라 공공기여 규모가 크게 차이가 날 수 있다.
업계 관계자는 “지구단위계획 결정 고시 등에 이르기까지 기간을 예상하고 사업을 추진하지만, 이 기간이 일반적으로 당초 계획보다 훨씬 늦어진다”며 “이 과정에서 공공기여의 규모 등이 증가한다”고 설명했다.
지자체가 요구하는 일부 시설의 경우 개발이익이 발생하지 않는 데도 공공기여로 인정하지 않는 등의 문제와 단일 인허가권자와 협의하는 데도 개발 인허가 과정(심의)에서 별도로 추가 공공기여 요청하는 경우도 개선돼야 할 필요가 있다.
도시계획시설 변경 등의 전후 시점에 따라 토지가치 평가 규모가 달라질 수 있으며, 일부 지자체는 계획이득과 개발이익의 개념을 섞어서 판단하면서 적정 범위를 벗어난 과도한 공공기여로 진행되는 경우가 많다. 개발이익의 일부까지 공공에서 가져가는 구조는 결국 사업자의 비용 상승, 수익성 하락은 물론 해당 시설물의 분양가 상승 등에 따른 분양자 비용 증가, 사업자의 리스크 확대 등으로 이어진다.
업계 관계자는 “사업자는 행정의 예측가능성을 토대로 사업성과 사업리스크를 감안해 사업을 추진하는데 지자체별로 사전협상 지침 등이 다 다르며, 각종 심의과정에서 추가적인 공공기여를 요구하면서 전체적인 인허가 기간이 늘어나는 문제가 있다”고 지적했다.
그는 특히 “종전, 종후 토지가치평가 기준은 물론 계획이득과 개발이익 개념이 혼재해 과도한 공공기여가 발생하는 경우가 많다”며 “일부 지자체의 경우 용도변경 등에 대한 특혜시비에 지나치게 민감하게 반응하면서 사업이익까지 과도하게 환수되는 결과로 이어지기도 한다”고 밝혔다.
또 다른 업계 관계자도 “도시계획변경으로 인한 계획이득 외에 사업자의 적정 이득인 개발이익까지 요구하는 사례도 있다”며 “이는 결국 개발원가 상승과 비용증가, 사업성 악화로 이어지면서 사업자와 해당 지자체 시민들의 부담을 늘리는 요소가 된다”고 말했다.
